穩(wěn)定土地承包關系給農民吃下“定心丸”

　　?11月28日上午，國務院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，邀請中央農辦主任、農業(yè)農村部部長韓長賦，農業(yè)農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀解讀《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》，并答記者問。

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保持土地承包關系長期穩(wěn)定，是“一不動百不搖”的重要制度設計

韓長賦介紹，土地關系是農村最基本的生產關系，以土地制度為核心的基本經營制度是黨在農村的政策基石。改革開放以來，堅持土地家庭承包經營，并保持承包關系穩(wěn)定不變，為解決吃飯問題奠定了制度基礎，也為保持農村長期穩(wěn)定奠定了制度基礎。新發(fā)布的《意見》，是貫徹落實黨的十九大和黨的十九屆四中全會精神的重要舉措?！兑庖姟访鞔_了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，明確了保持土地承包關系長期穩(wěn)定的基本原則，是一個關于農村土地政策的重大宣示，是一個既管當前又管長遠，可以說是“一不動百不搖”的重要制度設計。長期穩(wěn)定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發(fā)展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進農村土地流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營，還有利于保障農村的長治久安。

韓長賦表示，我國改革開放是從農村起步的，農村改革是從土地承包開始的。40多年來，發(fā)生了兩次重大的土地制度創(chuàng)新，第一次是從改革開放之初實行家庭聯產承包責任制，實際上是土地集體所有權和家庭承包經營權“兩權分離”；第二次是黨的十八大之后，實行土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”。這兩次創(chuàng)新都是堅持土地集體所有和家庭承包經營，是一脈相承、與時俱進、長期穩(wěn)定的。進入新時代，黨中央提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發(fā)展。

韓長賦介紹，《意見》明確了長久不變的政策內涵，歸納起來就是“兩不變、一穩(wěn)定”，即保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，確保農民集體有效行使土地所有權、集體成員平等享有土地承包權；保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，家庭經營在農業(yè)生產經營中居于基礎性地位，農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制；保持農戶承包地穩(wěn)定，農民家庭是土地承包經營的法定主體，發(fā)包方及其他經濟組織或個人不得違法調整其承包地。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。黨的十九大提出，第二輪承包到期后再延長三十年，《意見》作了進一步明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年，農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達七十五年，這是實行“長久不變”的重大舉措，也是具體體現。

韓長賦表示，下一步，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實中央《意見》要求，堅持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，穩(wěn)定基本經營制度、尊重農民主體地位，做好承包地確權登記頒證和新一輪延包工作，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現代化提供制度保障。

堅持延包原則，確保絕大多數農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定

眼下，第二輪土地承包馬上到期，延包問題備受關注。針對記者提出如何組織實施才能確?！伴L久不變”政策落地的問題，韓長賦表示，對于延包問題，黨中央的政策是一貫的。這次《意見》明確規(guī)定，一是堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。二是延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是三十年。具體到一個地方，特別是到一個縣，是從二輪承包到期為起點開始算起。

至于具體組織實施，還有很多問題需要通過探索來解決。目前主要有三方面的工作，一是把證書發(fā)到農民手中。從2014年起，開始推進承包地確權登記頒證，經過6年來的集中攻堅，這項工作已經基本完成。目前發(fā)證率超過94%，下一步要繼續(xù)抓好掃尾，做到應發(fā)盡發(fā)。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農村土地承包法》，抓緊修改完善《土地經營權流轉管理辦法》等相關配套法律法規(guī)和政策措施。三是開展延包試點。按中央要求選擇一部分縣，主要是先期到期的縣開展延包試點，通過試點來摸索經驗，指導各地出臺延包的具體辦法。

土地延包工作，是在承包土地確權登記頒證基礎上進行的。關于承包土地確權登記頒證工作的進展，韓長賦介紹，開展農村承包地確權登記頒證工作是黨中央作出的一項重大決策部署。開展這項工作的初衷，就是要穩(wěn)定土地承包關系，給農民吃“定心丸”，同時把土地承包的情況進一步搞清楚。在2014年以前，中央農辦、原農業(yè)部和中央有關部門就組織開展試點，從2014年開始全面推開。到2018年底，確權工作已經基本完成，今年又組織開展“回頭看”，因為這項工作非常具體，也非常浩繁。

通過確權登記，全國累計精準測量了11億個地塊，清理了2億多農戶的檔案資料，可以說摸清了家底，解決了長期以來農村土地四至不清、面積不準、權屬不明等問題。在確權登記基礎上進行頒證，叫“確實權、頒鐵證”，進一步明確了農村承包關系和承包地塊，并且向群眾公示，同時政府主管部門要登記、錄入。確權頒證成效顯著，強化了對農民土地承包經營權的物權保護。農民拿到了證書，就可以放心地流轉土地經營權，也可以開展土地經營權的抵押和擔保。

韓長賦強調，確權登記頒證工作為將要開展的新一輪延包打下了扎實基礎。《意見》明確要求，在延包工作中要以這一次承包地確權登記頒證為基礎。根據《意見》，已頒發(fā)的土地承包權利證書，在新的承包期繼續(xù)有效，且不變不換。證書記載的承包期限，到延包時再做統(tǒng)一變更。

在土地問題上要有足夠的歷史耐心，尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民

近些年，隨著城鎮(zhèn)化加快推進，大量農民進城落戶，進城農民的承包地如何處置，一直都是熱點問題。韓長賦介紹，全國現在進城務工經商的農民大約有2.88億，其中舉家進城務工經商的有3000多萬戶。有的村房子閑著，存在“空心村”的現象。舉家進城落戶的農戶越來越多，這種現象越來越普遍。

韓長賦表示，進城農戶的承包地怎么處置，關系到農民的切身利益，也關系到農村社會穩(wěn)定?？偟膩碇v，在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要急于收回農民的承包地，要尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。這次出臺的《意見》明確提出，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，一方面可以引導他們在依法、自愿、有償的原則下，將承包地轉讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權、流轉經營權或者通過代耕托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。對長期棄耕拋荒承包地的，《意見》也有明確的政策，發(fā)包方可以依法采取措施予以糾正，不能長期撂荒。

韓長賦強調，對進城農戶是否放棄承包地，要尊重農民的意愿，可以示范和引導，但不能搞強迫命令。

二輪承包以來，由于人口增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況，他們的權益該如何保障？韓長賦表示，二輪承包以來，因為承包農戶家庭人口變動等原因，一些承包農戶之間占有的耕地不均，這是客觀情況。也有的農戶二輪承包時舉家進城打工，主動提出放棄參加第二輪承包，因此出現了少地或者無地的現象。保障這些農戶的土地承包權益，也是落實長久不變政策需要解決的問題。農業(yè)農村部對這個問題高度重視，通過各地進行的初步調查統(tǒng)計，大體上這部分農戶占總農戶的1%?！兑庖姟穼Υ俗鞒雒鞔_規(guī)定，第二輪承包到期后，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以后由農戶繼續(xù)承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可依據大穩(wěn)定、小調整的原則，按照法定程序可以在個別農戶間作適當調整，但是要依法依規(guī)、從嚴掌握。

韓長賦指出，作這樣的規(guī)定，主要是考慮要保持承包關系的穩(wěn)定，保護農戶的承包權益和保障農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)家庭經營關鍵是有穩(wěn)定預期，農民有了長期穩(wěn)定自主經營的土地，才能有穩(wěn)定的經營預期和長遠的經營打算，才能放心地在土地上謀發(fā)展、增加投入、改善生產條件，提高土地質量。如果承包地不斷調來調去，一個農戶今年種這塊地，明年種那塊地，就難以愛惜土地、養(yǎng)護土地，甚至可能出現掠奪性地利用土地，這樣農業(yè)就難以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

如何保障無地少地農戶的基本生活，各地也在研究和探索。一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地、新開墾的耕地以及原承包戶依法自愿交回的耕地，也有承包農戶消亡了，集體依法收回的耕地，通過這些耕地來解決。另一方面，可以幫助無地少地的農民通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民的土地進行生產經營。此外，還要在地外做文章，幫助無地少地的農戶提高就業(yè)技能、提升就業(yè)服務、廣辟就業(yè)門路。一方面鼓勵農民工外出進城打工，另一方面鼓勵他們發(fā)展倉儲保鮮、冷鏈物流、農產品加工、農村電商、鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村產業(yè)，推進農村一二三產業(yè)融合，擴大就業(yè)增收的門路。對于確實生活無著落有實際困難的，可以通過提供基本社會保障來解決。

　穩(wěn)定是為了更好地放活，放活是為了長久的穩(wěn)定

　農村土地“三權分置”是一項重大制度創(chuàng)新，有利于促進土地流轉，而《意見》強調保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，這兩者之間是否矛盾？就記者提出的這一問題，韓長賦指出，這兩者并不矛盾。2016年中央印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，在農村實行土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”。這個制度安排，有兩點特別重要：第一，它是家庭承包制度基礎上的完善和發(fā)展，把承包經營權當中的經營權分置出來，可以流轉，實行“三權分置”。第二，這個制度安排順應了許多農民進城打工以后，想保留承包權，但又不想或者是不方便經營土地，就想流轉土地經營權的愿望。同時，也滿足了一些種田能手、種糧大戶以及一些新型經營主體，包括家庭農場想多種地的需求。

　韓長賦介紹，到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間進行流轉。流轉方式有多種，時間有長短?！叭龣喾种谩钡闹贫劝才?，實際上是順應了城市化、工業(yè)化和農業(yè)現代化需要，因為農業(yè)現代化要使用機械，也需要適度規(guī)模經營，所以土地經營權需要流轉起來，土地經營權作為生產要素，也應該更有效地配置。但流轉不流轉土地，是承包農戶自己的愿望，由自己選擇和決定，任何組織和個人不能強迫承包農戶流轉或者不流轉土地經營權。土地流轉了，還必須搞農業(yè)，不能從事非農建設，這都是法律規(guī)定的。在堅持集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權的基礎上，使農村土地經營權流動起來，激發(fā)了農村基本經營制度活力，實際上也是對農村基本經營制度的完善。

　韓長賦強調，這次發(fā)布的《意見》，強調了“兩不變，一穩(wěn)定”，既可以進一步穩(wěn)定農戶承包權，使農民放心地流轉土地，也能讓新型經營主體有穩(wěn)定的預期，能夠放心地流入土地，加大農業(yè)投入，發(fā)展現代農業(yè)?？梢哉f，穩(wěn)定是為了更好地放活，放活是為了長久的穩(wěn)定。只有土地承包關系穩(wěn)定了，才能確保“三權分置”得以確立，并且穩(wěn)步實施。如果承包權變來變去，經營權流轉就沒有了基礎。只有實行“三權分置”，放活土地經營權，土地才能夠得到充分有效的利用，承包關系才能保持長久穩(wěn)定，農戶的承包權才能更好地實現。

　值得關注的是，按照農村土地承包法規(guī)定，土地經營權流轉期限不得超過土地承包的剩余期限。目前二輪承包即將到期，是否會影響新型經營主體流轉土地的積極性？對此，吳宏耀表示，《意見》規(guī)定了延包的原則和辦法，這次二輪土地承包到期以后要延包，強調穩(wěn)定現有的土地承包關系，讓絕大多數農戶原有的承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。這一方面給承包戶一顆“定心丸”，同時給土地的受讓方，也就是新型經營主體也吃下了“定心丸”，到期以后農戶可以延包，經營主體可以再續(xù)訂合同，繼續(xù)流轉土地。此外，新修訂的土地承包法也給出了相應保障。法律規(guī)定，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業(yè)生產輔助設施、配套設施，并按照合同約定對投資部分獲得合理補償。按照法律規(guī)定，投資主體對農業(yè)的長期投資，可按照合同約定獲得合理補償。所以，在尊重農民意愿并進行充分協商w的基礎上，新型經營主體在流轉土地時，可以通過合同約定等方式協商確定二輪到期后繼續(xù)經營的具體條款。在調研中也發(fā)現，很多農民和新型經營主體在合同中都約定，承包到期后，在政策允許的情況下，繼續(xù)由新型經營主體，也就是原來的主體經營，較好地解決了這方面的問題。