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　　時隔14年，土地管理法再迎修正，公開征求意見

資料圖

1月4日，《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）在中國人大網(wǎng)上全文公布，面向公眾征求意見，截止日期為2月3日。此前的2018年12月25日，十三屆全國人大常委會第七次會議剛就土地管理法修正案草案展開首次分組審議。2018年歲末的最后一周，農(nóng)村土地制度法律調(diào)整問題成為本次常委會熱議的焦點。

我國現(xiàn)行土地管理法自1986年頒布以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年全面修正、2004年第三次修正。2018年12月23日，土地管理法修正案（草案）提交十三屆全國人大常委會第七次會議審議時，距離上次修正時隔14個年頭，正是我國城鎮(zhèn)化快速推進的時期。

這次提請審議的土地管理法修正案草案共二十九條，主要修改完善土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度，并將土地管理改革實踐成熟做法吸收上升為法律，增加強化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護等內(nèi)容。

修正草案看點何在

農(nóng)村土地制度法律調(diào)整，事關(guān)億萬農(nóng)民切身利益，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展與國家長治久安。本次修正，強化權(quán)益保護，重在農(nóng)民受惠、農(nóng)村受益、農(nóng)業(yè)得利。

縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。值得關(guān)注的是，修正案草案刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定。同時，農(nóng)民住房不再作為地上附著物補償，而是作為專門的住房財產(chǎn)權(quán)給予公平合理補償。

明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件及管理措施。對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用；集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。

健全宅基地權(quán)益保障方式，完善宅基地管理制度，探索宅基地自愿有償退出機制。同時，強化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護；將落實國土空間開發(fā)保護要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，為“多規(guī)合一”預(yù)留空間；刪去省級人民政府批準征地報國務(wù)院備案的規(guī)定。

對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障村民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利；適當下放宅基地審批權(quán)，明確村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

此外，為與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，城市房地產(chǎn)管理法修正案草案規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。

委員熱議公共利益

縮小土地征收范圍，是本次修正案草案的主要內(nèi)容，明確因政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。分組審議中，與會人員各抒己見，建言農(nóng)村土地征收要以公共利益為基礎(chǔ)。

我國憲法第10條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。而本次修正案草案規(guī)定的征收農(nóng)民集體所有土地的幾種情形并未強調(diào)公共利益。審議中，多名委員建議與憲法相關(guān)規(guī)定銜接，增加為了公共利益的相關(guān)表述。

信春鷹委員認為，以國家的名義征收的前提是為了公共利益，而公共利益的概念是清楚的，不可以開大口子，不能什么情況都往公共利益這個筐里裝。除具體規(guī)定可以征收土地的幾種情形外，草案還明確“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”。

信春鷹委員對此表示擔(dān)心：如果主體資格太泛化，集體土地就可能成為各級政府及其部門以征收名義取得的“唐僧肉”。李銳委員同樣認為在各級政府享有土地利用總體規(guī)劃編制權(quán)的背景下，規(guī)定這一情形，可能會提高地方政府擴大土地征收范圍的風(fēng)險，與中央“縮小土地征收范圍”的改革要求不相符合。

鄭淑娜委員也注意到草案沒有具體界定為了公共利益進行成片開發(fā)建設(shè)，很可能會引發(fā)合憲性質(zhì)疑，建議再做研究。王超英委員認為“為公共利益需要”應(yīng)有嚴格限制，即法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形。

羅保銘委員發(fā)言極具建設(shè)性：“被征收者由于信息不對稱、專業(yè)知識不對等很難充分保障自身權(quán)利，而政府因為明確享有土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)，也有可能根據(jù)自己的需要去定義‘成片開發(fā)中的公共利益’。”為防止政府行使土地使用征收權(quán)出現(xiàn)偏差，他建議在征地程序上應(yīng)該明確設(shè)置公共利益審查、聽證等機制來約束政府征地行為，充分保障被征收人在內(nèi)的廣大公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證征用土地合法合規(guī)。

無獨有偶，董中原委員也建議明確規(guī)定征收土地以公共利益需要為基礎(chǔ)，輔之以必要論證和社會聽證等環(huán)節(jié)，更好地規(guī)范和約束地方政府行為。

高友東委員建議對“成片開發(fā)征收權(quán)”進行適當限制?！安莅副举|(zhì)是建立兩種征收制度，一種是基于具體的公益建設(shè)項目的征收，另外一種是基于成片開發(fā)建設(shè)的征收?！彼ㄗh將第5項“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”修改為“為實施由國務(wù)院或省級人大批準的開發(fā)區(qū)建設(shè)需要的”。

高友東委員進一步建言，在制度設(shè)計方面可以借鑒“一般征收”與“區(qū)段征收”分類，將我國的集體土地征收制度細化為“基于具體建設(shè)項目的征收”和“基于土地成片開發(fā)的征收”兩種不同制度，并在兩種不同制度中為公共利益設(shè)定不同標準。

耕地保護責(zé)任壓實

吉炳軒副委員長就土地管理法修正案草案建議，“要充分體現(xiàn)最嚴格的耕地保護制度；要充分體現(xiàn)對永久基本農(nóng)田的保護；要充分體現(xiàn)耕地占補必須平衡的原則?！?/span>

具體說來，中央明確提出，要堅守土地公有制性質(zhì)不能變，耕地紅線不能突破，農(nóng)民利益不能受損，這是三條底線，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供土地資源保證，在這部法律中要充分體現(xiàn)，通過法律來保證。要將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相結(jié)合。

永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人都不得占用或改變用途。這些硬性的規(guī)定，都需要在法律上明確，依法得到落實。法律要確保耕地占補平衡的政策措施能夠落實到位。

凡是非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，建設(shè)單位必須依法履行補充耕地的義務(wù)，無法自行補充數(shù)量、質(zhì)量相當耕地的，應(yīng)當按規(guī)定足額或加倍繳納耕地開墾費。地方各級政府要負責(zé)組織實施土地整治，這個責(zé)任一定要壓到各級政府的頭上去，省一級政府要負責(zé)落實本地區(qū)年度補充耕地的任務(wù)，對于保護耕地不力、占補平衡不到位的行為，要追究法律責(zé)任。

陳錫文委員表示，這次土地管理法的修改要強調(diào)三個問題：一是考慮未來城市建設(shè)到底還需要多少地，開多大口子；二是加大力度對城市低效和閑置土地二次開發(fā)；三是要認真研究鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)用地問題。土地管理法修正案草案總的感覺是對非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的口子開得比以前大了。如果在用地制度上松一下，就很容易出大問題。

現(xiàn)有修正案草案對城市閑置和低效利用的土地的二次開發(fā)，基本沒涉及，這一塊應(yīng)該加強。同時，鄉(xiāng)村振興強調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，要發(fā)展農(nóng)村適合的產(chǎn)業(yè)，但修正案草案中對農(nóng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地關(guān)注不夠。

徐紹史委員說，規(guī)劃對耕地的保護，特別是永久基本農(nóng)田的保護非常關(guān)鍵，修正案草案里還可以再強化一下?，F(xiàn)在做規(guī)劃，應(yīng)該用反規(guī)劃的思想來做。反規(guī)劃就是把必須保護的耕地、生態(tài)用地、環(huán)境用地先圈出來，剩下的部分再考慮建設(shè)到底怎么分配怎么用。

另外就是草案下放審批權(quán)到省里，但下放審批權(quán)不能削弱監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)在把國務(wù)院備案都刪掉了，備案不是審批，備案是上級機關(guān)保留的監(jiān)督權(quán)。如果不報國務(wù)院備案的話，可以考慮國務(wù)院授權(quán)的督察部門繼續(xù)接收審批備案。

陳福利委員關(guān)注修正案草案第38條，這是一個沒有改動的條款，明確禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，但其中涉及到與休耕試點政策的銜接問題需要考慮。

保障權(quán)益立法為民

讓農(nóng)民受益，促進農(nóng)村與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是農(nóng)村土地改革的初心。為農(nóng)民賦權(quán)讓利，推動資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金，保障農(nóng)民合法權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，是衡量制度設(shè)計、法律調(diào)整得失成敗的標尺。涉土地立法的權(quán)益保護問題，得到常委會組成人員密切關(guān)注。

張伯軍委員認為土地管理法第1條規(guī)定，“為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”立法目的表述忽略了土地權(quán)利人合法權(quán)益的法律保障，建議在第1條“促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”之后，加上“保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益”。

對土地管理法修正案草案，劉振偉委員認為還有兩個問題需要繼續(xù)完善，一是關(guān)于完善宅基地管理使用制度問題，建議堅持“一戶一宅”；建議完善宅基地的用益物權(quán)權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)、有償退出、繼承及抵押權(quán)能。

二是關(guān)于完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度問題。建議保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，重點是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園各類生產(chǎn)設(shè)施和服務(wù)配套設(shè)施用地；建議在年度土地利用規(guī)劃中安排一定比例，專項支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)先滿足新型經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營和融合發(fā)展所需的配套設(shè)施用地需求；要建立增減掛鉤節(jié)余用地指標協(xié)調(diào)使用機制。

陳鳳翔委員認為修改征地補償條款是這次土地管理法修改的重頭戲。修正案草案第48條有關(guān)設(shè)定合理的補償標準，及時、足額、到位支付征地補償款、健全失地農(nóng)民的社會保障體系的內(nèi)容非常有針對性。他同時建議增加對違反征地補償規(guī)定和違規(guī)分配、挪用補償費等行為追究法律責(zé)任的條款。

杜德印委員關(guān)注如何從推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度修改好土地管理法。他建議從這個角度研究好土地要素配置的法律制度設(shè)計問題。對永久基本農(nóng)田保護，杜德印委員也提出一個觀點：因為種糧的收益是比較低的。不能主要讓有耕田的農(nóng)民、種糧的農(nóng)民來保障糧食安全，需要吃糧的、種糧的共同保障糧食安全，所以要健全永久基本農(nóng)田的補償制度和支持政策。

譚耀宗委員特別留意到宅基地流轉(zhuǎn)問題，即現(xiàn)在草案稱為“探索宅基地自愿有償退出機制”的問題，始終是一個重大問題，需要更多立法智慧穩(wěn)妥處理。沈春耀委員也有自己重點關(guān)注的問題：“大棚房”問題，他認為土地管理法應(yīng)該有所規(guī)定或作出回應(yīng)，在法律上對此給予明確界定和相應(yīng)監(jiān)管。

全國人大代表尚倫生建議在修正案草案第47條增加一個征收條款當中事先的合法性審查的程序要求。同時第二款中的“所有權(quán)人、使用權(quán)人”沒有涵蓋修改后的農(nóng)村土地承包法土地承包人和土地經(jīng)營權(quán)人，特別是土地經(jīng)營權(quán)人，也屬于土地被征用以后接受補償?shù)膶ο?，建議擴大這個受償主體。

土地管理法修正案草案面向社會征求意見期間，各界公眾均可直接登錄中國人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn）提出意見，也可將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會（北京市西城區(qū)前門西大街1號，郵編：100805），并在信封上注明“土地管理法修正案草案征求意見”。

（來源：農(nóng)民日報）