陳錫文：農業(yè)供給側改革應圍繞四個方面

[推進土地經營權流轉還要繼續(xù)，但真正要實現有效益的規(guī)模經營，僅靠土地流轉是不行的。所以農民更多的創(chuàng)造是什么？是把土地托管，請人代耕，花錢去購買社會化服務，這樣小規(guī)模的土地經營權雖然沒有流轉，就可以在小塊土地連片的情況下使用最先進、最現代的技術][我國現在執(zhí)行的每年關稅配額進口的小麥是936.2萬噸，玉米是720萬噸，大米是532萬噸，合在一起大概占到中國糧食產量的3.5%~4%，即使全部進口對我們也不會有太大沖擊。]

資料圖

我想講一講關于當前正在推進的中國農業(yè)供給側結構性改革問題。

從數據看，過去的十二三年，應該說是中國農業(yè)發(fā)展最快的時期之一。糧食產量從2003年的8614億斤增加到了2015年的12429億斤，平均每年的增幅都在300億斤以上，這在相當大程度上支撐了中國經濟的快速增長，也保證了人民在收入水平不斷提高的背景下改善自己的生活。同時農民在這種快速增長中也獲得了很大收益。2003年，全國農民純收入只有2220元，而去年人均可支配收入已經達到12336元，增幅很大。這些數據給我們很大欣慰。當然另一方面，很多人已經關注到，當前的中國農業(yè)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。

在經濟社會快速發(fā)展的背景下，習近平總書記指出，農業(yè)主要矛盾已經由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾。他是這樣描述的，在中國，一些主要農產品，出現了階段性的供給不足和供過于求的現象，而且這兩種現象并存，所以把它稱作結構性的矛盾。當然這只是表象，背后的實際原因，或者講更深層次的原因，主要是中國的農業(yè)綜合效益不高，農產品的國際競爭力不強。

我國農產品價格高企

因此，在這種背景下，我們看到一些比較奇特的現象。一方面，有些農產品，國內的市場需求發(fā)展非?？欤热缯f大豆。但國產大豆的產量這幾年卻持續(xù)下降。于是，進口的大豆數量不斷增長。去年進口大豆8400多萬噸，占全球大豆出口量的三分之二，而我們自己只生產大豆1200萬噸。所以現在中國市場需求的大豆，85%以上依賴于國際市場，這是一個奇怪的現象。

另一個奇怪的現象是，有一些產品，我們的增幅非常大，比如說玉米。玉米在2015年的總產量，大概接近4500億斤，是中國三大谷物中（稻谷、小麥、玉米）產量最高的品種。但玉米數量的快速增長，卻使更多玉米進入了倉庫，與此同時，也沒有擋住國內對玉米及其替代品的大規(guī)模進口。2015年我國進口的玉米和玉米替代品，合在一起接近4000萬噸、800億斤。

這里面有幾個根本原因。一種原因是有市場但產不出來，另一種是產出來了但賣不出去。根本原因就是習近平總書記講的，一個是綜合效益不高，一個是國際競爭力不強，這是中國農業(yè)進一步發(fā)展面臨的必須解決的問題。這個困境拖得越久，我們農產品的市場就可能會被更多的國際農產品占據，而農民的生存空間也會越來越小。

前兩年有一些這樣的意見，認為大宗農產品國際市場價格低，國內市場反而需要財政補貼，農民獲利又不多，何必生產那么多糧食？多進口一些不好嗎？這個說法可能有道理，但它面對一些實際問題。

一個問題是最近這些年來，比如說這十幾年來，國際上能夠出口的谷物大約在3.5億噸、7000億斤，而大家知道，我國的糧食需求接近13000億斤。所以我們即使有很多外匯，買一些糧食也是可以的，但國際市場的糧食即使全部被我們買進來，也滿足不了中國的需求。而且只要中國的糧食進口一加大，那么國際糧食貿易的格局就會被打破，國際糧價就會大幅上漲，中國進口就會給別的國家?guī)ネ{，這盆水就會潑在我們身上，這是很現實的問題。

第二個現實的問題，中國是WTO成員，WTO成員都有義務把自己的市場向國際開放，也都有權利合理保護自己的產業(yè)，保護自己的勞動者。因為進入WTO時，我們是通過艱難的談判來獲得我國農產品對外開放的限度和保護的權利的。當然，這些權利和規(guī)則也是WTO所承認的，比如說糧食的關稅配額制度。

一些同志不了解這個情況，關稅配額制度就是我國允許國際市場進入國內市場的產品，如果進口的數量沒有超過我國承諾的關稅配額數量時，我們對它實行低關稅，但進口的數量超出承諾的配額數量后，會實行高關稅。

我國現在執(zhí)行的每年關稅配額進口的小麥是936.2萬噸，玉米是720萬噸，大米是532萬噸，合在一起大概占到中國糧食產量的3.5%~4%，即使全部進口對我們也不會有太大沖擊。這些產品，實際上十多年來一直都在進口，但我們的關稅配額從來沒有用完過。進口關稅配額內的大宗農產品，我們承諾的關稅率非常低，只有1%，可以忽略不計。但進口數量如果超過了我們承諾的關稅配額的數量，對不起，按照WTO的規(guī)則，要提高關稅，多高呢？提高到65%。

這就能看清楚了，如果想多進口一些糧食，你就不能給人家提高關稅，否則人家進不來，那只有我們主動向WTO申請，提高關稅配額承諾，或者我們主動放棄關稅配額。這件事，我想不是一個簡單的技術問題，是一個很重大的政治問題，世界各國對待這個問題都非常慎重。正是從這個角度看，因為有了關稅配額制度的保護，實際上我們包括糧食在內的大宗農產品，受到的國際市場沖擊不像有些人說的那么嚴重，因為有65%的關稅這一道防護墻在那里。

當然對此我們自己要有緊迫感，因為現在農產品的價格絕大多數都比國際市場高，比如說糧、棉、油、糖、肉、奶，這都是老百姓生活離不開的產品，我們都在進口。很多時候不是我們產不出來，而是產出來的比人家價格高得多，就給了國際農產品進入中國的機會，壓縮了中國農產品的利潤空間。

這個價差大到什么程度？從2015年到目前的情況，谷物的價格水平，大概我國要比國際市場平均高出30%~50%，大豆約高出40%~50%，棉花高出30%~40%。糖約高出60%；肉類中，牛羊肉約高出70%~80%；去年全球鮮奶生產者的價格，奶農賣給食品廠的價格，全球平均價格是1.85元一升，而我們是4.05元。這些情況表明，我們的農業(yè)確實承受著非常巨大的壓力，要改變這種狀況，應當說是我們非常緊迫的任務。

很多人會問，中國的農產品價格怎么高出這么多？坦率說，十幾年前，我們還用不著擔心國際市場農產品的價格，因為我們的農產品價格普遍低于國際市場價格。但進入21世紀后，全球金融危機爆發(fā)后，世界各國但凡有能力的國家，為了避免經濟斷崖式下跌，都采取了刺激性的財政和貨幣政策，對市場投入了大量的資金，于是2010年又出現了大幅的通脹，大宗產品價格急劇增長，但這種方式沒有把各國經濟提振上來，所以一個短暫的周期過去之后，需求沒有上來，大宗產品價格開始暴跌，特別是資源性的大宗產品，如農產品、礦產品等。如果以2015年底以美元計價的國際市場大宗農產品價格和2011年相比，因為2011年是通脹以后農產品價格達到的高點，國際市場主要的糧食品種和大豆品種，價格大概都跌了35%~45%。

由此可以看到，一方面中國從2008年以后，農產品的生產成本不斷提高，價格也在快速上漲。國內農產品價格比國際市場高出30%到50%，但與此同時，正由于國際市場同類產品價格下跌了35%~45%，所以它是一個互動的關系，不是簡單的中國農產品生產成本的提高、價格上漲，也有國際市場需求不足、大宗農產品價格下跌的因素。

具體分析這個問題，為什么中國的農產品價格在短短的七八年時間中，有這么大幅的上漲，我想主要責任是我們沒有管控好要素價格，致使土地的租金、租金的利息和勞動成本都大幅提高，迫使政府為了保護農民利益，不得不去提高這些最重要農產品的最低收購價格。最低收購價不斷上升，正好遇到國際農產品市場價格下跌，價差就擴大了。

當然實際上還有更復雜的原因，比如說全球能源產品價格下跌，全球生物質能源就開始退出，而生物質能源的原料，主要是糧油產品，玉米和油菜籽，退出的生物質產能進入到糧油市場，導致糧油市場進一步供過于求，價格進一步下跌。加上全球石油價格大幅下跌，導致海運價格暴跌。這個對于進口以后的農產品價格也有影響。

當然還有一個大問題，就是人民幣匯率的堅挺。但是不管怎么說，如果沒有信心去解決現在面臨的矛盾，單純依靠增加進口，帶來的結果會是什么？最關鍵的問題是，如果過度進口，就會威脅中國農業(yè)產業(yè)的安全，就會威脅中國幾億農民生計。因為我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還來不及大規(guī)模吸收農民，所以從這個角度講，產業(yè)安全和農民安全比我們經常講的糧食安全顯得更為迫切。

正因為要面對這樣嚴肅的一個問題，所以我想，我們第一必須有緊迫感和危機感，第二也絕對不能妄自菲薄。正是針對這樣一些情況，實際上從2013年開始，中央已經采取一系列舉措在推進農業(yè)的供給側結構性改革，首先改革了新疆維吾爾自治區(qū)棉花和東北大豆臨時收儲制度，后來又改革了長江中下游地區(qū)的油菜籽價格制度。從2015年開始，對東北四省區(qū)的玉米進行了定價機制改革，已經取得了一些效果。

農業(yè)供給側結構性改革應圍繞四個方面

所以我個人認為我們當前要推進的農業(yè)供給側結構性改革，至少應該圍繞四個基本方面進行：

第一，讓市場機制在配置農業(yè)資源中，能夠確實發(fā)揮作用。

2003年以后，針對當時糧食連年減產到了供不應求的局面，從2004年的中央一號文件開始，對主要農產品價格是政府定，越推越高的價格，離市場越來越遠，第一個改革是對重要農產品實行市場定價、價補分離的政策。因為過去過高的價格，政府定價包含對農民的補貼在里面。如果讓市場在定價中真正發(fā)揮作用，必須把對農民補貼這一塊從價格中剝離出來，這樣才能符合市場的期望和要求。

這個改革從去年年初推行到現在，將近兩個生產周期，在東北取得了很好的效果。玉米價格從最高時候的2014年1.12元一斤，現在東北地區(qū)已經到了0.7元~0.8元一斤。玉米價格形成機制改革也使得下游的玉米加工企業(yè)、飼料企業(yè)開始有利可圖，于是整個產業(yè)鏈被激活。當然稻谷、小麥和玉米很不一樣，玉米90%以上都是工業(yè)原料和飼料，稻谷和小麥是口糧，中央對于稻谷和小麥的改革非常慎重。

從前年開始，早秈稻今年降到1.3元，粳稻從1.55元降到1.5元。這個過程非常謹慎，漸進。這是一個必須做的工作，推進糧食等重要農產品價格機制改革，推進農民補貼制度改革，推進糧食收儲制的改革，把從價格中剝離的補貼一分不少地通過其他途徑補給農民，要采取WTO允許的規(guī)則，對農民收入進行支持，支持農民實行耕地保護。

第二是加快農業(yè)科技進步。

中國是世界大豆的原產地，上世紀時，中國大豆無論產量還是出口量，長期位居世界第一?，F在今非昔比，農民不愿意種，很重要的原因是大豆產量低。2010年畝平均產量是254斤，其他年份都沒達到過250斤，即使在政府定價時，對于大豆給出的目標價格是2.4元，一畝地產250斤，毛收入也就600元左右。

目前，在東北地區(qū)正常情況下，玉米一畝地產量不低于千斤很正常，種一畝玉米的毛收入就七八百元。農民選擇種什么、不種什么是很清楚的。農民不愿意種大豆是因為效益低，這主要是由于我國大豆科技進步太慢。目前來看，全球大豆的平均畝產在370~380斤。我們每噸大豆比人家貴1800元，這個價格問題必須依靠科技進步解決。

第三，創(chuàng)新農業(yè)經營體系。

從農村起步的改革，是普遍實行農村土地的家庭承包經營制度。要實現土地的規(guī)模經營，以前的思路就是鼓勵土地經營權流轉，把土地集中起來再去實行耕地的規(guī)模經營。有沒有效果？有的，30多年下來，我們農民承包土地中的35%已經流轉，承包土地農戶全國有2.3億戶，其中有7000萬戶的農民已把自己的土地或多或少流轉給其他人使用。

也就是說，全國65%的耕地還是農民自己在種。所以想推進規(guī)模經營這個事，有很多現實的限制。首先是城鎮(zhèn)化，要讓農民能穩(wěn)定地轉移到城市里，其次是技術進步。所以推進土地規(guī)模經營只是其中一條路徑。

另外從一個數字可以看出，我們的土地規(guī)模經營發(fā)展到現在，按照農業(yè)部的規(guī)則，我們經營土地50畝以上叫規(guī)模土地經營，全國有350萬戶，現在規(guī)模經營的土地大概有3.5億畝。能搞到100畝的經營規(guī)模就已經很不簡單。

推進土地經營權流轉還要繼續(xù)，但真正要實現有效益的規(guī)模經營，僅靠土地流轉是不行的。所以農民更多的創(chuàng)造是什么？是把土地托管，請人代耕，花錢去購買社會化服務，這樣小規(guī)模的土地經營權雖然沒有流轉，但是通過托管、代耕、購買社會化的農業(yè)技術服務，就可以在小塊土地連片的情況下使用最先進、最現代的技術。

美國農民用的現在最先進的大型拖拉機，就是550馬力的拖拉機。你看最現代化的、配了GPS和數字地圖的最先進的拖拉機，一晝夜翻地的規(guī)模可以達到5000畝，所以它一個作業(yè)季節(jié)，應該有3萬畝的作業(yè)規(guī)模，才可以讓它發(fā)揮作用。3萬畝，我們靠土地流轉要流轉到什么時候？但農民就創(chuàng)造了這個辦法，我不流轉土地，我讓你來替我耕地。

所以最近這幾年，出現了大量的從事社會化服務的農機專業(yè)服務社，農民專業(yè)戶。我買的大型農機具，不是給我家自己用，甚至不是給我這個村里用，半個鎮(zhèn)的地我都可以提供服務?？梢钥吹剑r民通過創(chuàng)新經營方式，而不是簡單靠土地流轉，可以實現土地的規(guī)模經營，享受農業(yè)現代化成果。要認真總結這些經驗，使中國的農業(yè)經營體系更加健全。

最后一點，必須采取措施，保護支持農業(yè)發(fā)展。

大家都認識到，中國農業(yè)效率不高、競爭力不強很重要的原因，就是我國農業(yè)經營的土地規(guī)模過小，制約了農業(yè)效率的提高，我想這個分析有一定道理。另外一方面，中國還要解決過量的農村勞動力的轉移問題。

有些同志只考慮農業(yè)的效率和農產品的競爭力，不考慮農民的出路在哪里，那是解決不了中國農村問題的。所以我們在講提高一個產業(yè)的效率的同時，必須考慮到就業(yè)的問題。

我們改革開放40年來，出現過很多比較成功的經驗，比如說上世紀80年代中期到90年代中期，小平同志講鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大家都歡欣鼓舞。當時全國有2000多萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的中國農民有1.2億人，包括我自己都認為中國農業(yè)問題終于可以解決了。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的輝煌就是十年，后來大家都看不到了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退潮，大家看到洶涌澎湃的民工潮又起來了，大量農民進入城鎮(zhèn)。

我們又覺得通過民工潮這個辦法，基本可以解決農民的就業(yè)問題。前年，整個國家的外出就業(yè)農民工只增長了63萬人，去年只增長了50萬人。我想大家一定也注意到了，最近這一兩年，從政策層面、媒體層面也經常講，鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，現在一些農民說，前幾年，你讓我們進城務工，現在又叫我們回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到底叫我們去哪里？就是因勢而變。

去年年底統(tǒng)計，農村常住人口超過5.9億，接近6個億。所以中國要大規(guī)模轉移農村人口，實現人口城鎮(zhèn)化，不是那么容易，這是需要我們認真考慮的。為什么讓農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這僅僅是一個方面，實際上從農民工的規(guī)模、城鄉(xiāng)的就業(yè)結構來看，我國現在正在積極努力創(chuàng)造農民的第三就業(yè)空間。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)應該要做的是主要不依賴于耕地，在農村一種新型的工作就是中央提到的，要加快發(fā)展農村的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，推進農村一二三產業(yè)的融合發(fā)展，各種報道都很多，農村的網購電商今年前八個月已超過7000億元，這是以前沒有的，是無中生有創(chuàng)造出來的。還有鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)，大家知道，我們去年整個國內旅游的人次達到44億人次，其中一半是去鄉(xiāng)村旅游，給農民帶去的收益是5800多億元，這些都是以前不存在的。

下一步農業(yè)的發(fā)展，面臨著很多尖銳的挑戰(zhàn)和巨大的壓力，但是，要認真看待我們的農業(yè)，因為中國的農業(yè)這個問題，不是說你想放棄就能放棄，它關系到幾億人的生計，關系到這個國家的政治安全。從這個角度講，無論遇到多大困難，都不能放棄，不能妄自菲薄。

（作者系全國政協常委、中央農村工作領導小組原副組長兼辦公室主任。本文系作者在“2017復旦首席經濟學家論壇”上的講話，經本人閱定。標題及小標題系編者所加）