農業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇：農村土地制度改革主線是處理好農民和土地的關系

　　3月5日，國務院總理李克強作政府工作報告，在總結2016年改革成果時，提到農村土地“三權分置”辦法得到完善；在布置今年改革任務時，明確指出，要“深化農村土地制度改革試點，賦予農民更多財產(chǎn)權利”，“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，是中國特色農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路”。3月7日，農業(yè)部部長韓長賦亦談及，適度規(guī)模經(jīng)營是應對大宗農產(chǎn)品效益和增收空間受擠壓的措施之一。

　　用農村土地制度改革打造資源流動的“池子”，再通過規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)降本增效，正是頂層設計中對于今后“三農”發(fā)展的思路。深化農村土地制度改革今年怎么改？規(guī)模經(jīng)營今年怎么做？就此議題，《每日經(jīng)濟新聞》記者專訪了農業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇。

　　●從“兩權分離”到“三權分置”

　　《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，土地集體所有，但承包經(jīng)營權賦予農民，是一種“兩權分離”，而“三權分置”主要探討了農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者的關系，目前來看主要是放活了經(jīng)營權。為何要放活經(jīng)營權？

　　張紅宇：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，土地經(jīng)營權流轉越來越普遍。截至2016年底，全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積的35.1%。相當于全國2.3億農戶中，超過7000萬的農戶部分或全部流轉出了土地。在這種情況下，平等保護土地經(jīng)營權，賦予經(jīng)營主體更加穩(wěn)定的預期，處理好流出者與流入者的關系，成為一大現(xiàn)實問題。

　　習近平總書記2013年時明確提出，深化農村改革，完善農村基本經(jīng)營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系。在當年年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記進一步全面系統(tǒng)地提出了實行“三權分置”的重大改革思想。黨的十八屆五中全會明確要求，完善土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權有序流轉?？梢哉f，“三權分置”是中央重大戰(zhàn)略意圖的具體體現(xiàn)。2016年10月，中辦下發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，對引導土地經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供了制度基礎。

　　在“三權分置”制度框架下，放活經(jīng)營權，可以打破社區(qū)的封閉和戶籍的限制，可以通過市場化手段來獲得經(jīng)營權，具備社會性和開放性，更好地激發(fā)各類資源要素活力。通過實行“三權分置”，更多體現(xiàn)了效率和可持續(xù)發(fā)展，著力推動形成承包小農、經(jīng)營大農并存的格局，有助于提高農業(yè)發(fā)展質量效益和競爭力。

　　現(xiàn)階段實行“三權分置”，更多著眼于農業(yè)資源優(yōu)化配置問題，通過放活經(jīng)營權來提高農業(yè)規(guī)?；?、集約化水平。從制度獲得主體看，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中，承包經(jīng)營權依據(jù)集體經(jīng)濟組織身份來取得，體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員權，具備特定性，從某種程度上來講，限制了資本、技術等先進要素的進入。從制度績效表現(xiàn)看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制更多體現(xiàn)了公平，形成了戶戶包地、家家種田的格局。

　　●“確保農民集體有效行使集體土地所有權”

　　NBD：“三權分置”，那么權力與權利的邊界在哪里？怎么界定？

　　張紅宇：集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權統(tǒng)一于農村基本經(jīng)營制度，“三權”之間具有層層派生的關系，又能夠相對獨立地運行?！叭龣唷敝g，農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經(jīng)營權是集體所有權的實現(xiàn)形式，在土地流轉中，農戶承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權。

　　在政策和法律上厘清“三權”關系，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權”關系，充分發(fā)揮“三權”各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

　　在“三權分置”過程中——

　　集體所有權必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障，不能被虛置。要明確和保障集體所有權的發(fā)包、調整、監(jiān)督等權能，包括：農民集體有權依法發(fā)包集體土地；因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；對承包農戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督；采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監(jiān)督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。

　　穩(wěn)定農戶承包權，土地承包權是農民最重要的財產(chǎn)權之一，農戶享有土地承包權是農村基本經(jīng)營制度的基礎，中央對農民承包權益的保護始終是明確的。

　　放活土地經(jīng)營權，這也是實施“三權分置”的重要目的，促使提升土地產(chǎn)出率，保障務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

　　NBD：那么“三權分置”目前的進展怎樣？在地方實踐中，還有哪些需要注意的問題？

　　張紅宇：當前，農村土地“三權分置”制度框架雖已初步建立，但在理論和實踐層面仍存在一些需要解決的問題。

　　一要加強理論研究。中央文件已初步明確了“三權”的權能內涵以及“三權分置”的實現(xiàn)路徑。針對法學、經(jīng)濟學界的相關爭論，要深入研究土地承包和土地流轉過程中農民集體、承包農戶、經(jīng)營主體的權利和權能內容，進一步厘清“三權”的權利邊界，完善“三權”權能內容，厘清相互關系。在此基礎上，做好農村土地承包法等相關法律的修訂和完善工作。

　　而在試點試驗的基礎上，要抓緊研究提出承包地退出辦法，既要充分保障廣大農民的財產(chǎn)權益，又有利于土地集約節(jié)約利用，避免重蹈部分東亞國家因土地規(guī)模經(jīng)營水平低而導致農業(yè)競爭力弱的問題；健全土地經(jīng)營權抵押融資配套制度，穩(wěn)步推進經(jīng)營權抵押貸款試點，切實解決新型經(jīng)營主體金融信貸難問題。

　　●規(guī)模經(jīng)營如何把握好“適度”

　　NBD：從傳統(tǒng)上看，我國農業(yè)的特點是分散粗放經(jīng)營的小農經(jīng)濟，而現(xiàn)在我們又面臨效率低下的農業(yè)短板，那就必須要提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率以及勞動生產(chǎn)效率。怎么提高這三個效率？

　　張紅宇：發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，推進農業(yè)供給側結構性改革，規(guī)模經(jīng)營勢在必行。必須發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，破除小農經(jīng)濟約束，從根本上提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率和勞動生產(chǎn)效率。

　　2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，以及提到的“三權分置”辦法，主要目的就是要推進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，通過生產(chǎn)或服務的規(guī)?；?，解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限，來降低成本、規(guī)避風險、提升效率。

　　NBD：但是看一下其他國家的經(jīng)驗，規(guī)模經(jīng)營也存在“規(guī)模不經(jīng)濟”的現(xiàn)象。

　　張紅宇：所以，規(guī)模經(jīng)營要把握好“適度”。中國發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，主要是立足于農民增收、農業(yè)增效，這決定了我們并非是想通過規(guī)模擴張，來實現(xiàn)美國、澳大利亞等發(fā)達國家在土地資源方面的競爭力。這在中國既不可能，也不現(xiàn)實。

　　我們所提倡的規(guī)模經(jīng)營，從農民收入的角度來看，“適度”的標準應為當?shù)貞艟?guī)模的10~15倍。目前，城鄉(xiāng)居民人均收入之比為2.72：1。在農民收入構成中，家庭經(jīng)營收入約占40%，其中種植業(yè)收入約占50%。

　　粗略計算的話，從事種植業(yè)的農民只需要在現(xiàn)有經(jīng)營規(guī)?；A之上擴大10~ 12倍，就可以達到城市居民的平均收入水平，這就是我們所追求的適度經(jīng)營規(guī)模。

　　如果是種植經(jīng)濟作物，從上海、成都的調研來看，10畝不到就可以滿足這個收入標準。最近幾年，各地陸續(xù)推出家庭農場適度規(guī)模的標準，上海為100~150畝、江蘇為100~300畝，都是合適的。推進規(guī)模經(jīng)營應有階段性。第一階段著眼于保收入、保效益，使從業(yè)者感到農業(yè)有奔頭，提升農業(yè)的吸引力。第二階段應著眼于提升競爭力。從這個角度看，中國農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)選擇意義重大。簡言之，園藝性作物比糧食作物的規(guī)模經(jīng)營，在我國更有前途，在國際上也有比較優(yōu)勢，是提升我國大國農業(yè)競爭力的突破口。

　　NBD：那么從您的調研來看，有哪些實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑呢？

　　張紅宇：規(guī)模經(jīng)營有兩條路徑。規(guī)模經(jīng)營是農業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，既可以發(fā)展土地集中型規(guī)模經(jīng)營，也可以發(fā)展服務帶動型規(guī)模經(jīng)營。

　　在土地集中型規(guī)模經(jīng)營中，新型經(jīng)營主體通過土地經(jīng)營權流轉達到生產(chǎn)的規(guī)模化，形成土地要素集中的規(guī)模經(jīng)濟效益。在上海、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地流轉比例已超過60%，有助于破解“誰來種地”問題。

　　在服務帶動型規(guī)模經(jīng)營中，通過發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，深化專業(yè)分工，均衡配置各類資源要素，實現(xiàn)分工經(jīng)濟下的報酬遞增和農業(yè)勞動生產(chǎn)效率的提升。在河南、四川、湖北、湖南等地區(qū)，大量農民轉移就業(yè)，留守老人、留守婦女從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的居多。在這種情況下，通過提供農業(yè)社會化服務，不需要轉移經(jīng)營權就可以獲得規(guī)模效益，有助于解決“地怎么種好”問題。

　　無論怎么改革、如何發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，都必須堅持農民土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系，堅持農民的主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。不能操之過急、攤大求快，追求所謂的規(guī)模越大越好、比例越高越好，人為“壘大戶”。要充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，立足當?shù)貙嶋H，因地制宜探索促進土地有序流轉、發(fā)展多種規(guī)模經(jīng)營的實踐探索和制度創(chuàng)新。這是規(guī)模經(jīng)營要守住的底線。

　　此外，做好農村承包地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經(jīng)營權的合法權益，是實行“三權分置”農地制度改革的重要前提，也是推進土地經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要基礎。

　　NBD：土地實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營了，那土地聯(lián)系著的人和鄉(xiāng)村會發(fā)生哪些變化呢？這就涉及到新農村建設的部分?？煞窠o我們舉一些您認為不錯的實踐案例？

　　張紅宇：新農村建設的目標不是將農村建設成城市，而是將農村建設得更像農村。

　　成都市進入新世紀以來，在農村發(fā)展、農村改革兩大方面都走在了全國的前列，而在新農村建設方面，成都市探索出了一條“小組微生”的建設模式，同樣值得推崇。因為從地理環(huán)境來看，成都平原在全國都極具代表性。成都根據(jù)川西平原特色，大力發(fā)展林盤經(jīng)濟、小村落、散點式布局，并對川西民居進行傳承保護，既有效地推行了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，又摒棄了大拆大建將農村城市化，將村莊融入了風景之中，值得各地學習。